党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“深化教育领域综合改革”，强调“鼓励社会力量兴办教育”。2015年1月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，讨论通过对教育法、高等教育法、民办教育促进法进行一揽子修改的修正案草案，明确“对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校”;2月，教育部提出研究制订民办学校分类管理配套政策;8月，教育部部长袁贵仁在第十二届全国人大常委会第十六次会议上作关于教育法一揽子修正案草案的说明，标志着“许可举办营利性民办学校”正式进入立法程序。随着民办教育分类管理成为教育改革热点，放开“营利性民办学校”的政策规制正逐步成为共识，浙江省温州市承接国家民办教育综合改革试点任务，率全国之先探索实施民办教育分类管理，创设营利性民办学校,科学架构营利性民办学校制度，实现教育服务供给主体多元化，发挥市场在资源配置中的决定性作用，力推民办教育治理体系和治理能力的现代化建设。

 一、营利性民办学校的概念界定

 探讨营利性民办学校管理机制的建设，首先需要明确何为营利性民办学校。目前，我国对于“民办学校”的概念已经形成统一认识，即根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定，民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。依据现行法律、法规的规定，所有民办学校统一登记为民办非企业单位法人。教育理论界比较多的是参考国外民办学校分类管理的实践与经验，按照举办者是否取得办学收益，将民办学校分为非营利性民办学校和营利性民办学校，但是，至今没有对这两类民办学校的概念做出明晰界定。笔者立足我国民办教育发展实际，结合温州改革试点经验，将两类不同性质的民办学校定义如下：非营利性民办学校是指举办者不要求取得办学收益，其办学盈余继续投入学校办学，举办者投入以及办学积累形成的财产所有权归属学校法人所有的民办学校;营利性民办学校是指举办者(股东)要求并被许可取得办学收益，学校依法纳税后，其办学盈余依据《中华人民共和国公司法》等法律规定进行分配，举办者投入以及办学积累形成的财产所有权归属举办者(股东)所有的民办学校。

 二、设立营利性民办学校的必要性与可行性

 (一)必要性：国内民办教育事业遭遇发展瓶颈

 改革开放以来,我国民办教育事业不断发展壮大,成为社会主义教育事业的重要组成部分。截至2014年12月，全国共有各级各类民办学校(教育机构)15.5万所，在校生达4302万人。民办学前教育、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业教育和高等教育在校生人数，分别占全国同类学校的52%、7%、11%、10%、11%和21%。

 当前，我国的民办学校按照1996年中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》、1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规、政策文件的规定，统一登记为“民办非企业单位”法人。该法人类型只表明了民办学校非公办、非企业的“两非”组织属性，并没有明确民办学校到底是什么。模糊笼统的“法人属性”实际上束缚了民办教育事业的可持续发展。

 第一，民办学校权责利不统一。《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办学校与公办学校一样，都属于公益事业，享有同等的法律地位。但是，归类为民办非企业单位的民办学校，既无法享受公办学校同等的财政、师资、土地、税收等各项支持教育优先发展的扶持政策，又要与企业一样缴纳营业税、企业所得税等各项税费，却不能像企业一样获取合法的投资盈利，致使民办学校享有的权利与承担的职责、义务不相对等。

 第二，民办学校法人财产权不明晰。《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例等法律法规，以及《民间非营利组织会计制度》等规章制度都只规定民办学校享有法人财产权，对于学校财产最终权属及其增值部分权属却未做出清晰的界定，让举办者对于投资办学形成的财产所有权及其财产增值部分的分配权心存疑虑，直接影响并抑制社会资本举办教育的积极性。曾有一位充满教育情怀的温商说，建桥修路办学校，都是做功德的事情，他很想投资办一所学校，但是办学资金巨大，一旦进入民办学校就成为死钱，不能贷款，不能转让，不能变现，让人望而却步……对于正处于并将长期处于社会主义初级阶段的我国社会经济实际而言，当前要求所有社会资本以“捐资办学”的口径进入教育领域，举办者还要为此承担管理风险，甚至借债办学，这显然是不切实际的。

 第三，不同类别民办学校单一化管理的不合理性。以当前民办教育领域量大面广的短期教育培训学校为例，绝大部分培训学校的办学目的毋庸讳言是投资获利，与民办非企业单位应当从事非营利性社会服务活动的组织界定标准存在明显不一致。现如今的教育培训学校不是没有取得办学盈利，而是通过财务会计技术处理等手段来提取收益。因此，实事求是、因地制宜地进行分类管理，为其做制度松绑，赋予并保障其自主办学运营权，合法取得办学收益，已经成为民办教育培训学校的共同诉求。

 除上述缘由外，新世纪以来民办教育还面临着公、民办学校教师二元体制，法人治理结构不健全，相关配套扶持政策制订难、实施难等体制机制的问题，制约着民办教育持续健康发展的活力与后劲。与此同时，公办教育依仗公共财政的撑腰实现强势扩张，致使民办教育如同逆水行舟，不进则退，相较于20世纪90年代的快速发展，呈现出整体疲软走弱的趋势。

 (二)可行性：国外营利性民办学校的运营实践与经验

 20世纪80年代后期以来，美国、澳大利亚、智利、墨西哥、菲律宾等国家先后实行教育分类管理制度，允许举办营利性教育机构。美国的法律对划分营利与非营利学校有着很清楚的界限，即不把扣除成本之后净收入分给机构成员的是非营利机构，不受这一限制的是营利机构。由政府提供经费是公立学校非营利性的重要保障，但是政府提供教育这项公共产品并不一定意味着直接举办，在教育质量能够得到保证的前提下，完全可以由政府提供资金，由营利性或非营利性民办教育机构举办。

 以美国为例，在营利性民办学校构成中占比最大的是营利性高等院校。截至2000年，营利性高等院校已有677所，其中四年制的194所，两年制的483所，分别占四年制和两年制可颁发学位高校的8%和28%;在不颁发学位的4985所高等教育机构中，营利性机构则成为主流，达3704所。而且，营利性高等教育机构发展非常迅速，截至2011年，美国私立高校的数量占全部高校的近60%，约有1/4的大学生在营利性私立高校就读。在基础教育阶段，营利性学校大致可以分为两类：第一类是直接教育学生的营利学校，它们通过收取学费获得利润;第二类是营利性教育管理组织，它们不直接教育学生，而是通过以特许学校(charter school)与契约学校(contract school)等形式接受政府委托管理公立学校获得利润，这一类管理组织在美国也被称为营利学校。现实中，营利性中小学多数以第二类形式存在，如亚利桑那州的营利性私立中小学可以转为特许学校，然后按学生数得到政府的生均教育拨款，即在这部分营利性私立学校中就读的学生费用全部由政府资助的生均教育经费支付，政府的一部分教育经费转变成了营利性教育集团的营业收入。此外，营利中小学形成的集团和集团中单个学校的规模相比较非营利中小学要大得多，其存在发展主要依靠规模经济和节省开支，统一采购和统一管理使大规模的营利学校集团获得较高的经济效益。截至2001年，美国私立中小学约达到2.3万所，其中营利性私立中小学约占1%~2%，也有人统计营利性的私立学校约超过5%。[3]2000—2001学年已经有21家公司管理约285所学校，其中办学规模最大的Edison教育公司，至2001年9月已经管理了22个州和哥伦比亚特区的136所学校，学生达75000名;而拥有171所学校(校区)的Nobel Learning Communities教育公司则为28000名学生提供从托幼至高中的教育服务。

 国外民办教育分类管理实践表明，营利性私立学校因存在利益驱动，相较于非营利性私立学校具有更强的筹集资本能力，在满足受教育者新需求和拓展新业务领域等方面，均能作出更为灵敏而快速的反应，而且营利性私立学校在满足受教育者所要求的教育服务的同时，要向政府交纳税款，这也是为社会发展作出积极贡献。要实现无偿捐赠与有偿投资这两类民间资本共同支持教育事业，就需要既扶持非营利性民办学校发展又促进营利性民办学校发展。

 综上所述，无论是我国社会经济的发展实际、教育改革的时代要求、老百姓接受优质教育的选择性需求，还是国外营利性民办学校办学实践的启示，均表明我国已经进入民办教育的制度性建设和政策性建设的深化改革关键期，相关法律正在酝酿修订，相关政策正在反复论证，不同方案正在各地试行。政府鼓励社会加大教育领域的投资力度，建立健全营利性民办学校的制度性保障，已经成为当前教育事业改革与发展的重要而迫切的任务。在我国科技、文化、卫生和体育等事业领域均已实现分类管理的今天，民办教育界对之充满了前所未有的期待。

 三、创建营利性民办学校制度的策略及其实施

 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，要积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理。基于上述改革发展目标，浙江省温州市于2011年承接国家民办教育综合改革试点任务，在教育部、省委、省政府的指导下，率先推进民办教育综合改革，准确把握“法人属性”源头症结，提出“分类管理”破题对策，尊重并直面现阶段“投资办学”的社会发展实际，探索营利性民办学校管理机制，出台《中共温州市委温州市人民政府关于深入实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，改革教育投资、生产、供给等领域，科学厘清政府、学校等相关责任主体的权利、职责与义务，形成民办学校非营利性、营利性分类管理制度的温州样本。

 (一)制度创新，推进民办教育分类管理

 温州按照非营利性与营利性的办学属性，将民办学校分为民办事业单位法人和企业法人两类进行登记管理。即非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理，非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理;民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商行政管理部门登记管理。

 温州为非营利性和营利性两类民办学校在公共财政、师资队伍、法人治理、投资融资、招生收费、产权明晰、财务管理等12个方面，分别配套了有区分度的、差别化的公共政策体系，对非营利性民办学校加以扶持提升，对营利性民办学校给予规范放活，指标见表1。以全日制民办普通高中的收费监管为例，根据法人属性的分类，实行优质优价的收费定价政策：登记为民办事业单位法人的民办高中，收费项目及标准实行政府指导价管理，由学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍的标准内自主确定，其中经教育行政部门批准的优质学校，可按不高于当地上年度生均教育事业费5倍的标准自主确定，上述收费标准须报价格主管部门备案并向社会公示后执行;登记为企业法人的民办高中，收费项目及标准由学校自主定价，报价格主管部门备案并向社会公示后执行。

 分类管理新政出台后，民办学校举办者首先面临的是办学属性的选择。选择登记为“非营利性的民办事业单位”，虽然能享受政府的扶持优惠政策，却面临着无法取得办学收益的现实影响;反之选择登记为“营利性的企业”，虽然可以取得办学收益，但也要承担缴纳税金、成本提高、社会压力加大等办学风险。截至2015年9月，温州已参加改革的559所民办学校(含文化教育培训机构102所)的举办者经过反复权衡、理性选择，466所民办学校登记为非营利性的民办事业单位法人，93所民办学校登记为营利性的企业法人，分别占比83.3%和16.7%。10月起，温州民办教育分类管理改革全面推开，全市尚未实施分类登记改革的1100余所民办学校均可自愿选择参加。

 (二)首开先河，创设营利性民办学校许可制度

 协调教育、工商、质监等职能部门，科学设置营利性民办学校的行政许可程序。在遵循企业法人行政许可一般性程序的基础上，结合学校办学实际，明确营利性民办学校行政许可的4项关键性要求。

 第一，明确市场主体类型的选择。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第九条“民办学校应当具备法人条件”的规定，以及《中华人民共和国合伙企业法》等法律关于“个人独资企业、合伙企业等两类市场主体不具备法人资格”的规定，引导营利性民办学校选择“有限责任公司”“股份有限公司”等具有法人地位的市场主体类型进行注册登记，以利于保护民办学校及其利益相关人的合法权益。

 第二，规范营利性民办学校的名称。根据我国《企业名称登记管理规定》，选择登记为企业法人的营利性民办学校登记注册的名称应当依次由行政区划、字号(商号)、所属行业或经营特点、组织形式等四部分组成，例如“温州市鹿城区群芳教育培训学校有限公司”，与非营利性民办学校名称相区别的是增加了“有限公司”等市场主体类型的表述。基于社会公众对于学校组织属性的普遍价值认同，也允许上述学校使用“温州市鹿城区群芳教育培训学校”的名称。

 第三，因事制宜地设置“证”“照”许可程序。学校正常稳定的办学秩序不仅事关每个家庭的未来，也关乎社会稳定。温州在充分评估营利性民办学校组织属性的基础上，将其行政许可程序设置为须经民办学校业务主管部门审批并领取办学许可证后，凭办学许可证到工商行政管理机关办理登记手续。

 第四，明确营利性民办学校运行基本制度。登记为企业法人的民办学校依据市场机制办学，执行《企业会计制度》，享有《中华人民共和国公司法》规定的相关产权与经济收益，遵循企业机制获取利润。

 (三)克难攻坚，打通非营利性民办学校改制

 营利性民办学校的路径随着新设立营利性民办学校的登记政策落地实施，能否铺通原本已设立的民办非企业单位法人学校改制为企业法人学校的制度路径，成为检验温州分类管理改革成功与否的重要标准。

 2013年，温州在国有企业股份制改革经验的基础上，出台了《关于民办非企业法人学校改制为企业法人学校的办法(试行)》，逐一明确改制对象范围、学校资产处置、改制登记程序、税费缴纳等规定。鼓励教育培训机构和达到相关办学等级标准的幼儿园、普通高中、职业高中进行企业法人登记探索。义务教育阶段民办学校原则上不允许改登记为企业法人学校，如因区域教育发展和改革探索需要，经教育行政部门批准，也可登记为企业法人，但是明确登记为企业法人的民办中小学、幼儿园对本校(园)的土地、房产必须拥有独立产权。科学设置改制流程，即有意向改制的民办非企业单位法人学校举办者先注册成立企业法人学校，由原学校与新成立的企业法人学校签署协议，整体承接学生、教职员工以及相关的办学责任和义务，之后原学校进行资产清算，并申请注销，注销后的净社会资产则由温州市设立的民办教育公益基金会托管，并对不同类别净资产处置作出相应规定。目前，温州已登记为企业法人的民办学校93所，以文化教育类培训机构居多,以中心城区——鹿城区为例，50所企业法人的民办学校均为非学历教育的培训机构，其中6所是由民办非企业单位法人改制而成的企业法人。

 改革试点以来，民间智力、社会资本的积极性与创造力在温州教育领域充分涌动，调动了全社会兴办教育的热情和积极性。翔宇教育集团落地温州创建温州翔宇中学，著名温企森马集团捐资3亿元举办温州森马学校，上海新纪元教育集团计划在平阳县投资5亿元建设占地300亩的教育综合体……民间资金办学累计达60亿元，投资额1000万元以上的民办学校新建项目已达21个;民办学校引进外省(市)名特优教师达172位，其中特级教师9位，高级职称专任教师163位，创历史之最。实践证明，温州探索与实践的国家民办教育综合改革,符合社会主义初级阶段“投资办学”为主的社会实际,适应民办学校转型升级发展的现实需要,能更好地满足人民群众对于优质教育的选择性需求。

 四、架构营利性民办学校制度的反思与建议

 作为首个探索“营利性民办学校”制度建设的试点城市，温州改革已进入深水区和攻坚期。要实现民办教育营利性办学方向改革的制度创新，亟待法律法规的完善、制度环境的构建、公共政策的扶持和思想认识的革新等举措多管齐下，从而让人民群众对教育改革有更多的获得感。

 (一)分门别类探索营利性民办学校的设立

 当前我国的民办学校主要分为全日制民办学校和短期教育培训机构，其中全日制民办学校依据办学层次不同又分为义务教育阶段学校和非义务教育阶段学校。第一，短期教育培训机构随着行政管理体制改革的推进，当前已经全部由社会力量举办，原本就不属于公共财政供养范围，是以营利为目的提供教育培训服务的社会组织，其自主定价、自担风险、自负盈亏的运行特征与市场经营性主体相似。因此，短期教育培训机构适宜归类为营利性民办学校进行管理。第二，鼓励非义务教育阶段的全日制民办学校自主选择法人属性，允许其登记为营利性民办学校。立足“投资办学”为主的实际，吸引社会资本进入教育事业领域，坚持公益性为主导，通过合法办学，增加公共教育服务供给，进而获取合法收益，但不允许牟取暴利，创新管理机制调节资本逐利性和教育公益性之间的矛盾。第三，基于小学至初中的9年教育为法定义务教育，通过制度设计与政策激励，引导举办义务教育的民办学校选择非营利性的办学方向。

 (二)营利性民办学校制度建设亟待法律法规的修正与完善

 首先，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“要实现立法和改革决策相衔接……实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”目前，温州已经参加分类改革的559所民办学校的登记依据仅仅是温州市委、市政府出台的规范性文件，如若试点学校发生办学利益纠纷，较难得到法律的有力保护。因此，营利性民办学校的合法地位等分类管理的基础性政策亟待《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等教育领域法律法规的修订与完善，确保法律协调统一。其次，物权法、担保法、企业所得税法等与营利性民办学校改革相关的法律法规也亟须与时俱进。以民办学校土地校舍等资产抵押融资受阻为例，现有的民办非企业单位法人学校依据全国人大常委会法工委2010年关于《中华人民共和国物权法》中“民办学校教育设施能否抵押”的咨询答复，明确其资产是不允许抵押的。然而，倘若营利性民办学校的设立获得法律许可，那么民办学校的举办者将对投资及其增值的全部资产拥有所有权与使用权，以合法持有的财产进行抵押，破解办学资金来源单一的融资难题，必然会成为营利性民办学校关注焦点之一。因此，应及早开展物权法等相关法律法规的调研与论证，以利于民办学校依法办学的改革道路越走越宽。

 (三)健全规范民办学校财务监管机制

 改革带来机遇与红利的同时，势必增加民办学校的办学风险，其中财务与资产的风险最为致命。无论是曾经的明星学校——深圳华茂学校，还是2014年曝光的西安华西专修大学的办学危机，诸如此类随意挪用办学经费、非法集资、办学者携款潜逃等事件近几年时有发生。民办学校破产与企业破产不同的是除了职教工的安置外，学生能否继续平稳就学不仅关系学生个体学业，其影响更延伸至整个家庭，直至对社会稳定造成严重隐患，政府必然成为最后兜底者。

 因此，依法健全、规范、创新财务和资产监管机制体系，处理好举办者、学校、受教育者及其他利益相关者的经济利益关系，是探索民办教育营利性办学制度的必答题。一是要建立健全财务监管机构，政府监管职能部门应当设置民办学校财务监管专职岗位，配备专职工作人员，或者探索以购买服务的方式将此项业务委托给具备合法资质的社会中介组织;二是分类登记后，同步完善每一类别民办学校的财务会计制度及资产管理制度;三是在依法保障办学自主权的前提下，稳步推行民办学校财务管理信息化，借助信息技术让基于年度检查的监管制度、基于独立审计的预警制度发挥最大化效用，避免办学风险，保障学校健康、可持续发展。

 (四)发挥基层改革创新实践与经验的辐射引领作用

 温州改革实践在制度设计层面上为《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》(教发〔2012〕10号)等国家、省级政策贡献了有益经验。教育部副部长鲁昕指出，温州民办教育改革新政“全面回答了教育部提出的民办教育发展十大问题，在制度建设和组织架构上给全国带来非常好的经验”，并专门向全国各地推介“温州样本”。试点以来，先后有100多个省、市的民办教育考察团到温州学习考察，并因地制宜地借鉴温州改革政策的精髓。

 习近平总书记在2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调：“鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”温州民办教育综合改革探索正按照总书记的指示，行进在改革快车道上，期待温州民办教育综合改革“试点”升级为“示范”，让“顶层设计”与“基层创新”如车之双轮，推动民办教育事业健康发展，更好地满足人民群众对优质教育资源的需求，全力驶向办人民满意教育的灿烂未来。

(以上内容由内蒙古民办教育协会徐嘉彤编辑整理)